DET ALLER VIKTIGSTE

Med hver eneste, lille handling velger vi hvilket samfunn vi vil ha. Det gjelder også når vi jobber med offentlighet, innsynsrett og journalføring.

Veiledningene her er ment som hjelpemiddel på veien frem mot å oppfylle offentlighetslovens formål (§ 1):

Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.

Kort fortalt:

1. Alle saksdokumenter - logisk avgrensede informasjonsmengder lagret på medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til din arbeidsgiver – er åpne for innsyn.
2. Hvem som helst kan be om innsyn i (nesten) hva som helst.
3. Hvis du vil nekte innsyn, må du ha et saklig og reelt behov for å gjøre det, og behovet må kunne hjemles i loven.
4. Hvis du har et saklig og reelt behov for å nekte innsyn, og behovet kan hjemles i loven, har du enten plikt til å nekte innsyn eller mulighet til å nekte innsyn. Plikten gjelder kun for informasjon som er taushetsbelagt etter reglene i forvaltningsloven eller annet lovverk.
5. Hvis du har et saklig og reelt behov for å nekte innsyn, og behovet kan hjemles i loven, skal du alltid vurdere om du likevel kan gi innsyn. Det er dette som er prinsippet om merinnsyn.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

GODE ARGUMENTER

Her har vi prøvd å samle noen gode argumenter som du kan bruke når du må forklare og kanskje «forsvare» loven overfor kollegaer. Har du andre forslag som du vil dele? Bruk kommentarfeltene nedenfor!

Verdier
Informasjonsfrihet, ytringsfrihet, demokrati, rettssikkerhet, tillit. Å verne om disse verdiene krever handling. Loven skal legge til rette for en styrking av mulighetene for allmenn, demokratisk deltakelse, men det er vi som bruker loven som gjennomfører styrkingen! Hvordan skal noen kunne delta hvis de ikke får mulighet til gjøre seg kjent med det som foregår? Vi velger samfunnet vårt hver eneste dag.

Du er gammeldags du!
Helt siden 1800-tallet (!) har offentlighetens innsyn i forvaltningens gjøren og laden vært omstridt. Argumentene mot retten til innsyn er mange, men dreier seg stort sett om at man trenger arbeidsro, at innsyn i dokumenter (da kanskje særlig til journalister) vil føre til at sakene blir fremstilt misvisende eller på tabloidiserte måter, og at andre ikke har noe med å blande seg inn i «det vi driver med».

Nå er det på tide å slutte å bruke dårlige, utdaterte og arrogante argumenter! Prøv heller å snu det hele rundt og tenk på hvor flott det egentlig er at noen gidder å være interessert i det vi driver med! All PR kan gjøres til god PR hvis man vil det nok.

Ikke sett fyr på plattformen
En god måte å redusere risikoen for at noe tar fyr på, er å la være å tømme tennvæske på det. Når man «glemmer» å journalføre, kan det godt hende at man unngår oppmerksomhet om selve saken, men det kan like godt hende at man får dertil mye oppmerksomhet om at man ikke journalfører. Og da må man legge seg flat og beklage at man ikke har forstått regelverket, eller at rutinene ikke har vært gode nok. Det er teit og flaut for alle sammen. Og alle ansatte har et ansvar for at arbeidsgiver ikke havner i en slik situasjon!

(Den brennende plattformen er en metafor brukt i kurssammenheng av Tine Weirsøe i Scandinavian Information Audit, om virksomhetskritisk informasjon – men den er absolutt anvendbar også i innsyns- og journalføringssammenheng.)

Hvorfor ikke?
Enkelt og greit. (Og hvis man ikke klarer å formulere et svar på dette spørsmålet, har man neppe et saklig og reelt behov for å nekte innsyn!)

HVA HETER LOVEN?

• Hvis du skriver en tekst på bokmål, viser du til loven ved å skrive lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd eller offentlighetsloven.
• Hvis du skriver en tekst på nynorsk, viser du til loven ved å skrive lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd eller offentleglova.

Du kan lese mer om lovhenvisninger på Språkrådets nettsider. Ta deg gjerne også tid til å lese denne interessante artikkelen, som handler om språk og ordvalg i loven utover korttittelen.

INNSYNSRETTEN

Hovedregelen i offentlighetsloven er at innsyn skal gis (§ 3).

Alle har rett til innsyn i organets saksdokumenter, dvs. i organets logisk avgrensede informasjonsmengder lagret på medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet.

Definisjonsparagrafen i loven, § 4, bestemmer når innsynsretten begynner å gjelde:

Inngående saksdokumenter
Innsynsretten begynner å gjelde når saksdokumentet er kommet inn til organet, altså før man har startet eller gjort seg ferdig med saksbehandlingen. Et saksdokument er kommet inn til organet når det er mottatt, f.eks. i et postmottak eller i en e-postboks.

Utgående saksdokumenter
Innsynsretten begynner å gjelde når dokumentet er sendt ut av organet.

Organinterne dokumenter
Innsynsretten begynner å gjelde når dokumentet er ferdigstilt, dvs når det ikke forventes at det skal gjøres flere endringer i det.

JOURNAL OG JOURNALFØRING

Den offentlige journalen er nøkkelen til innsyn i offentlig virksomhet!

Hjemmelsgrunnlag
Offentlighetsloven sier at alle organ som er omfattet av loven skal føre en offentlig journal etter reglene i arkivforskriften (kapittel 2, del B).

Den offentlige journalen skal være en oversikt over alle saksdokumenter som har kommmet inn til eller som organet selv har opprettet og sendt ut, som er gjenstand for saksbehandling og harverdi som dokumentasjon.

Journal på internett
Uavhengig av hvorvidt man publiserer journalen sin, skal journalføringen skje fortløpende. Mange organ publiserer ukesjournal, mens andre har hyppigere publisering. Mange offentlige organ bruker Offentlig elektronisk postjournal (OEP), andre publiserer journalen på internettsidene sine, f.eks. som en PDF-fil. Det er imidlertid ikke et krav i loven om at man må publisere offentlig journal på internett, og det vil være tilstrekkelig å ha journalen tilgjengelig slik at den kan leveres ut på forespørsel.

Journalføring og innsynsrett
Vær obs på at innsynsretten gjelder uavhengig av journalføringsplikten, dvs. at alle kan be om innsyn i saksdokumenter selv om disse ikke har vært innført på offentlig journal. Les mer om innsynsretten her.

Vær også obs på at mangelfull journalføring fort kan føre til flere innsynskrav enn mer detaljert journalføring. Og samtidig som allmennheten ikke finner frem i journalen, minsker søke- og gjenfinningsmulighetene til organet også, når journalføringen ikke er tilstrekkelig detaljert og korrekt.

MERINNSYN

Hovedregelen i offentlighetsloven er at innsyn skal gis (§ 3).

Merinnsynet er hjemlet i lovens § 11.

Foruten bestemmelsene om taushetsplikt, er alle unntaksbestemmelsene i lovens kapittel 3 såkalte kan-bestemmelser, dvs. at hvis man vurderer å bruke en kan-bestemmelse for å nekte innsyn, må man vurdere sitt eget saklige og reelle behov for å nekte innsyn opp mot lovens formål i § 1 og offentlighetsprinsippet i Grunnloven. Hvis man kommer til at offentlighetshensynene som listes opp i lovens formålsparagraf veier tyngre enn behovet for unntak, bør man gi innsyn.

Presseorganisasjonene uttrykker det slik i brev sendt fra Norsk presseforbund, Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening til Justisdepartementet (publisert her), i forbindelse med Justis- og beredskapsdepartementets evaluering av loven:

«Et tilbakevendende problem er fremdeles forvaltningens lemfeldige praktisering av merinnsynsprinsippet. Det hakes av for at dette er vurdert, mens det i realiteten ikke er gått nærmere inn på den pliktige avveiningen etter lovens § 11. De tre undertegnede har for eksempel aldri opplevd at det organet som har mottatt et innsynskrav, har vist til lovens formål som et moment i merinnsynsvurderingen […].»

Skal du klare å bruke loven med hell, er dette noe av det viktigste du kan ta med deg videre!

NEKTE INNSYN?

Husk at hovedregelen i offentlighetsloven er at innsyn skal gis (§ 3)!

Loven åpner likevel for at man kan unnta opplysninger, deler av dokumenter eller hele dokumenter fra innsyn hvis man har et saklig og reelt behov for det. Kapittel 3 inneholder lovens UNNTAKSbestemmelser, altså de bestemmelsene som utgjør unntakene fra hovedregelen i § 3.

Taushetsplikt
I noen tilfeller har man plikt til å unnta opplysninger fra innsyn. Det gjelder når opplysningene er av person- eller forretningssensitiv karakter, og da skal man ikke utøve merinnsyn. Taushetsplikten gjelder kun for opplysninger, og hjemles i § 13 første (og ev. andre) ledd jf. den loven som pålegger taushetsplikt.

Behov for å nekte innsyn
I andre tilfeller kan organet ha et behov for å nekte innsyn. Hvis man mener at man har det, bør man formulere behovet for å finne ut om det er saklig og reelt. Deretter skal man alltid vurdere om man likevel kan gi innsyn (merinnsyn).

Ulike bestemmelser vil ha ulik anvendelse i ulike organ, og alle bestemmelser kan ikke brukes av alle. Merk at de fleste bestemmelsene forutsetter at man kan sannsynliggjøre at innsyn vil skade offentlige interesser, eller at unntak fra innsyn er påkrevd for å verne om det offentliges interesser i saken. Dette er strenge krav!

Annet som er verdt å merke seg

• § 5 gir mulighet til å utsette innsyn hvis det er nødvendig. Denne paragrafen er imidlertid veldig streng, og må derfor brukes med forsiktighet.
• § 2 gir mulighet til å unnta resten av dokumentet, og stiller opp tre situasjoner der det kan være aktuelt. Vær obs på at § 12 er en generell regel, og kan ikke brukes for å nekte innsyn i opplysninger som det skal gis innsyn i etter en spesiell regel (lex specialis-prinsippet).

SAMMENSTILLING FRA DATABASER – § 9

Offentlighetsloven § 9 gir allmennheten rett til å kreve at organet sammenstiller og utleverer informasjon som er lagret i organets databaser, så fremt dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Man kan be om sammenstillinger fra en rekke systemer. Regnskapssystemer er kanskje det første man tenker på som mulige databaser man kan hente data fra, men også Noark-systemer og andre arkivsystemer er jo databaser! Og det betyr at hvis man med enkle fremgangsmåter kan ta ut sammenstillinger av data fra Noark-systemet man bruker, så vil man måtte gjøre det etter § 9, så fremt noen tar seg bryet med å spørre. Vær oppmerksom på at det er ikke et krav at den som krever innsyn viser til § 9 eller ber eksplisitt om at det lages en datasammenstilling. Organet må vurdere om § 9 kommer til anvendelse uavhengig av ordlyden i kravet. Du kan lese mer om dette på side 44 i veilederen til loven.

Ulike arkivsystemer har ulik rapportfunksjonalitet, men så lenge det er mulig å gjøre sammenstillingen på tidspunktet kravet fremmes, så må man det. Man må altså ta utgangspunkt i hva som er mulig på det tidspunktet innsynskravet kommer. Hvis man f.eks. må gjennomføre utvikling, bestille tilpasninger fra leverandøren, eller gjøre mer kompliserte uttrekk eller spørringer, så faller det utenfor sammenstillingsplikten. Sivilombudsmannen har uttalt seg om hva som utgjør «enkle fremgangsmåter», uttalelsen kan leses HER.

Det er også viktig å huske på at en sammenstilling fra en database som oftest er et nytt saksdokument, som må vurderes for innsyn på lik linje med andre dokumenter. For disse dokumentene gjelder da også journalføringsplikten når dokumentet sendes ut, hvis det er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, og også arkivplikt hvis ett av disse vilkårene er oppfylt.

NYTTIGE NETTRESSURSER

• Loven finner du enklest på Lovdatas nettsider. Du kan også kjøpe den i særtrykk, slik det f.eks. er mulig å gjøre herfra.
• Veilederen til loven ligger på regjeringen.no.
• Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) ligger her.
• Uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling publiseres fortløpende på denne siden.
• Sivilombudsmannens avgjørelser publiseres fortløpende her.

RUTINER I ARKIVET

Det er ulik praksis rundt omkring for hvilke oppgaver som ligger til arkivet, og hvilke som håndteres av andre. En svært naturlig oppgave for arkivtjenesten, er journalføring og kvalitetssikring før uttak av offentlig journal eller overføring til Offentlig elektronisk postjournal (OEP).

Mindre vanlig er det kanskje at arkivtjenesten håndterer hele saksbehandlingsprosessen, inkludert en eventuell klagebehandling, men det er flere som har valgt en slik løsning også. Den største fordelen med dette er selvfølgelig at det blir enklere å unngå forskjellsbehandling i sammenliknbare saker (som er forbudt i lovens § 6).

Kvalitetssikring av offentlig journal
Arkivtjenesten kan f.eks. bygge videre på følgende kvalitetssikringspunkter:

• Kvalitetssikring av skjerming slik at ikke taushetsbelagt informasjon avsløres på offentlig journal.
• Plassering av journalposter i korrekt sak.
• Tilstrekkelig beskrivende saks- og journalposttitler.
• Korrekt navngivning i avsender-/mottakerfelter, og kontroll av at personnavn er merket som personnavn før overføring til OEP (ev. annen skjerming slik at personnavn ikke fremgår av offentlig journal).

Innsynskrav
Uavhengig av fordelingen av ansvar for de ulike stegene i saksbehandlingsprosessen, kan arkivtjenesten utføre disse oppgavene:

• Påse at innsynskrav blir fordelt til rette vedkommende umiddelbart etter mottak.
• Gi foreløpig tilbakemelding om mottak av krav og videre saksbehandlingsprosess.
• Følge opp innsynskravrestanser, og informere saksbehandlere om frister.
• Føre innsynskravstatistikk.
• Kvalitetssikre skjermingen i dokumentene og skjermingskodene i systemene.

SAKSBEHANDLING AV KRAV OM INNSYN

Det er offentlighetslovens kapittel 4 som bestemmer hvordan saksbehandling og klagebehandling skal skje. Nedenfor følger hovedpunktene i kapitlet:

• Innsynskrav: Krav om innsyn kan fremsettes skriftlig eller muntlig, og må gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art (§ 28).
• Avgjørelseskompetanse: Organet som har mottatt kravet skal vurdere kravet konkret og selvstendig, og avgjørelsen skal foreligge uten ugrunnet opphold (§ 29). Hvis organet har dokumentet hos seg (og det er et saksdokument for organet), kan ikke organet vise videre f.eks. til avsender for å få kravet avgjort der, men god forvaltningsskikk tilsier at man spør avsender eller andre parter om de har tilleggsopplysninger som bør hensyntas når innsynskravet skal vurderes.
• Praktisk: Organet bestemmer selv hvordan innsyn skal gis (§ 30). Kravstiller kan be om papirkopi eller elektronisk kopi.
• Avslag: Avslag på krav om innsyn skal alltid være skriftlig, og man skal vise til paragrafen i loven som hjemler avslaget (inkl. leddet, bokstaven eller nummeret som er brukt) (§ 31). Hvis man bruker § 13 til å nekte innsyn, skal man også vise til loven (inkl. paragraf, ledd, bokstav og/eller nummer) som pålegger taushetsplikt i det konkrete tilfellet.
• Begrunnelse: Den som har fått avslag på sitt krav om innsyn, kan be om en nærmere begrunnelse for avslaget, som organet må gi så snart som mulig, og senest innen ti virkedager etter at kravet om begrunnelse er mottatt (§ 31).
• Klage: Alle avgjørelser etter loven kan påklages, unntatt avgjørelser om å gi innsyn (§ 32).
• Frist: Hvis det går 5 arbeidsdager etter at organet mottok kravet og kravsetter fortsatt ikke har fått en tilbakemelding, regnes det som et avslag som kravsetter kan klage på (§ 32).
• Tvangsgrunnlag: Vedtaket til klageinstansen er særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 for kommuner, fylkeskommuner og virksomheter.

VIDEREBRUK AV OFFENTLIG INFORMASJON

Offentlighetslovens formålsparagraf, § 1, sier også at loven skal legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon, og dette, sammen med § 7, innfører EUs viderebruksdirektiv (gjenbruksdirektivet) i norsk rett.

EUs viderebruksdirektiv stiller krav til hvordan offentlige data skal gjøres tilgjengelig. Hensikten er at man skal få til en harmonisering av måten data tilgjengeliggjøres på, slik at f.eks. amerikanske IT-utviklere kan bruke norske data i applikasjoner som kan selges og brukes hvor som helst i verden. Det ligger enorme verdier i offentlige data – EU har anslått at verdien i Europa er nærmere 30 milliarder Euro. Det er ikke bare fordi dataene i seg selv er verdifulle, men fordi data kan sammenstilles med andre datasett, og dermed gi helt ny informasjon (merverdi).

Hvis du synes dette er interessant, kan du lese mer på Difis sider data.norge.no.

VITE MER?

Bøker og andre publikasjoner
Det finnes flere bøker som tar for seg offentlighetsloven, både juridisk vinklet og annen litteratur. Boken Innsyn. Slik kikker du byråkrater og politikere i kortene av Arne Jensen og Finn Sjue (red.), gir en fin innføring. Ellers er loven selvfølgelig også omtalt i Arkivhåndboken for offentlig forvaltning av Ivar Fonnes.

Pass først og fremst på at du leser veilederen til loven, forarbeidene til loven og veilederen for innholdsleverandørene til OEP, som alle er lenket til fra avsnittet om nettressurser.

Kurs
Norsk Arkivråd arrangerer kurs i offentlighetsloven, se arkivrad.no for mer informasjon!

Til toppen